中央集权驱动地方分级响应与政府间合作的机理

杨志云(1983-)，男，湖北沙洋人，北京科技大学文法学院副教授、副院长，博士；

纪姗姗(1994-)，女，河北唐山人，北京科技大学文法学院硕士生。

一、问题的提出

中国独特的“发展型地方主义”及其制度基础诠释了地方政府“为增长而竞争”的图景，却给区域政府间合作制造了体制机制障碍。“发展型地方主义”以经济发展为主要目标，中央通过行政分权、财政分权和干部晋升锦标赛体制等激发地方政府的积极性和自主性。在分权的制度环境中，无论是政府间经济竞争理论，还是晋升锦标赛理论都表明中国特色的改革之路在于塑造利益驱动下的竞争和繁荣。前者侧重财政体制和财政关系，后者聚焦人事体制和人事关系。这套制度体系有利于地方政府追逐地区生产总值和展开财政收入竞争却不利于区域政府间合作。

通过自上而下的梯级分权策略，中央将大量经济和社会事务管理权限赋予各级地方政府，进一步刺激地方政府干预微观经济、实行地方保护主义和推动市场分割，阻碍区域政府间合作。这套制度体系运行的结果是强化了属地管理和行政区划的刚性约束。垂直激励和绩效考核导致地方政府往往围绕上级政府的“指挥棒”过度竞争[1]。不仅如此，由于信息不对称，纵向问责机制导致地方政府策略性地选择易于量化观测的经济发展指标而不重视模糊和难以量化评估的公共服务指标[2]。结果，在经济一体化和流动社会中，区域政府间合作难以深化，区域公共事务治理缺乏有效制度安排。

党的十八大以来，中央在区域协调发展方面出台了一系列重大战略部署和创新性举措，旨在以区域化破解发展难题和塑造可持续发展的未来[3](p.311)。随着京津冀协同发展、长江经济带、长三角一体化、粤港澳大湾区等国家战略的相继提出，深化区域协调发展的制度安排也频繁出台。例如，2015年12月，国家发展改革委《关于进一步加强区域合作工作的指导意见》明确深入推进重点领域合作、充分发挥合作平台作用、创新区域合作机制等制度细节；2018年11月，中共中央、国务院出台的《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》提出建立区域战略统筹机制、健全市场一体化发展机制、深化区域合作机制、优化区域互助机制、健全区域利益补偿机制、完善基本公共服务均等化机制、创新区域政策调控机制、健全区域发展保障机制，以促进更高水平和更高质量的区域协调发展。

不过，在区域一体化迅猛发展的时代，学界就能否以及何以打破地方政府的行为逻辑以顺应区域政府间合作存在截然不同的“想象”和评判：一方面，以西方区域治理理念为基础，以合作治理等为理论出发点，预示着区域协同发展的美好前景；另一方面，以政治权力结构和行政体制现实为基础，从激励约束角度切入，强调区域协同发展的制度性困境。体制机制障碍是地方保护主义的根本原因和区域协同发展难以取得实质性进展的深层原因[4](p.168)。前者低估了中国独特的制度环境及其复杂性，中西方存在行政级别和行为取向等迥异的结构和动机；后者忽略了制度环境是战略塑造的结果，中央的权威性和区域战略在很大程度上能够改变地方政府自主性的空间。

如是，在地方自主性增长与区域协同发展之间存在激励不兼容的制度环境下，挖掘和阐释区域政府间合作的真实过程和内在机理成为值得关注的基础性问题。具体而言，中央集权驱动区域政府间合作的过程机制是什么？如何重塑区域政府间的激励约束机制？本文试图深入到多层级政府体系内部开发区域政府间合作的概念框架，并结合京津冀协同发展的个案求解以上问题。同时，为区域政府间合作的制度转型提供科学依据。

二、文献综述

随着中国经济社会发展从激发地方自主性增长转向增强区域协同发展，有关区域政府间合作的议题迅速成为学术关注的热点。不过，大量研究停留在功能性和规范性分析的层面，热衷于为现实问题“开处方”，只有少量的研究试图从实证角度描述基本事实、阐释区域政府间合作的真实过程，挖掘制度环境、激励约束机制和政府间合作行为选择等深层次问题。

面对区域协同发展的丰富实践，将区域主义和新区域主义等西方情境产生的理论之花嫁接到中国实践以阐释政府间合作是早期主要的尝试。大都市政府学派(旧区域主义)认为地方政府的“碎片化”和混乱导致公共服务财政和分配的严重不平等、无力处理区域性问题。结构性改变，即市县合并以创设大都市成为主要的政策倡导。公共选择学派认为没有证据表明区域政府合并和“巨人政府”能够带来效率和规模经济。相反，地方政府的“碎片化”能够发挥市场机制的作用、激发地方政府竞争以提供更高品质的公共服务，因而不是需要解决的问题，而是一项优势[5]。新区域主义主张以横向治理网络取代单一僵化的政府管理模式，依靠区域内各级政府或政府部门自愿参与和自主协作来实现区域公共事务的最佳配置。新区域主义因缺乏强制性的政策手段，在地方保护主义严重或集团利益复杂的地区，其可行性、有效性存在很大局限[6]。

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