城市群治理绩效何以差异化基于三大城市群比较

一、问题的提出与文献综述

从国际经验来看，从孤立的城市发展向城市群发展转变是现代国家城市化的必然趋势。由于城市发展的“极化效应”和“扩散效应”，城市群使产业和人口在空间上聚集与扩散，最终带动区域或国家提升整体竞争力。因此，发展城市群逐步成为新世纪以来党中央促进城市化进程和统筹区域发展的重要战略决策。为应对发展中遭遇的集聚不经济、城市间不协调、跨域环保问题严峻等“城市群病”[1]，府际合作成为提高城市治理效率和促进区域一体化的必由之路[2]。于是，加强府际合作成为城市群各政府的基本共识，而且合作不断从“对话性合作”走向“制度性合作”。尤其是随着城市群发展战略重要性的凸显，国家宏观调控政策和区域发展政策的叠加扶持被密集地投放到长三角、珠三角和京津冀这三大城市群，三大城市群也逐步形成了日益趋同且纵横结合的府际合作①。但是，从治理绩效来看,长三角排名较高，珠三角次之，而京津冀总体发展质量较低[3]；2006-2015年，珠三角与长三角一体化水平一直显著高于京津冀[4]。

为何在趋同的府际合作主导下，三大城市群会产生殊异的治理绩效？从既有研究来看，研究者主要将其归咎于府际合作机制不完善。一方面，研究者认为现有城市群府际合作仍然停留在松散的浅层合作层面[5]并且存在府际合作意识淡薄、组织机构与机制不完善等问题[6]。另一方面，研究者认为与长三角和珠三角相比，京津冀城市群府际合作协同机制建设存在明显的短板[7]。

毋庸置疑，由于缺乏激励约束机制、成本分摊和收益分享机制以及相应的决策、执行与监督等组织保障，城市群府际合作处于“只闻楼梯响而不见人下楼”的境地[8]。且即使最完善的长三角府际合作也面临着规划建设理念不统一、发展目标导向不一致、空间发展布局不对接、土地开发缺管控、道路不衔接、设施未统筹配置等问题[9]。因此，中国城市群治理始终面临着合法性、统一性、公平性及利益博弈困局[10]。显然，尽管城市群府际合作有待完善，但要求解城市群治理绩效差异化的答案，必须超越将城市群治理化约为城市群府际合作的思维定式。为此，笔者不惴浅陋，拟从三大城市群发展的比较中来思考中国城市群治理的差异化配比。

二、市场机制与府际合作的二元配比：城市群治理的内在要求

众所周知，实现区域一体化是城市群治理的核心使命。所谓区域一体化，是指地区间基于共同发展而构建合作框架，促使资源要素在区域内自由流动并最终形成一个区域共同体的发展过程[11]。在城市群层面上，区域一体化主要表现为从单一城市发展演变为城市群发展。在此过程中，那些地缘相连、文化同源的城市之间借助日益便捷的基础设施连接和互动频繁的经济社会网络等逐渐形成有机联系的发展共同体。为了促进资源要素在城市群内实现优化配置并提高区域整体生产率，特定区域内各相关城市间要通过行之有效的城市群治理强化区际协作、打破行政壁垒、降低资源要素流动的交易成本，以推动跨域公共事务有效治理。最终，区域内核心城市产生能够向外扩散的经济能量并产生使整个地区经济收敛增长的“涓流效应”[12]，城市群跨域公共事务治理有效运作。因此，来源于市场机制的内部驱动与府际合作的外部驱动共同构成了城市群区域一体化的动力因素。

一方面，市场机制是推动城市群形成的主导力量。城市群作为若干城市在特定空间范围内的组合或集聚，本质上是资源要素按照市场规律不断在各城市间流动性配置的结果。换言之，城市群演化是市场经济条件下微观经济主体的自组织过程，市场机制是推动要素在城市间流动、聚集与扩散的根本动力[13](p.78)。正是在市场机制作用下，区域发展中的人口、资本等资源要素不断向中心城市集聚，使中心城市与周边城镇之间产生密切关联，集聚发展的中心城市在饱和后又会以辐射功能带动周边城镇共同发展，集聚和辐射达到一定程度后城市群才逐渐成型。因此，资源配置高效性和要素流动充分性是判定城市群发展成型的关键因素[14]。简言之，市场机制推动了城市发展和城市间联系，加速了城市间功能融合以及城市群形成。

另一方面，城市群发展离不开府际合作。由于城市群内各城市分属于行政上无隶属关系的行政单元，在当代中国政府主导型城市发展模式下，相对于行政区划改革式兼并重组而言,以城市群府际合作实现城市之间外部交易费用内部化是一种更为可行的选择。所谓府际合作,是指城市群各政府间在凝聚共识的基础上，通过建立健全纵横结合的协调机制，实现有效整合城市群资源和统筹区域的发展模式[15]。府际合作机制不仅组建了城市群治理的决策领导机构、制定了区域合作规划与相关协议，还推动了城市群基础设施一体化和公共服务一体化。首先，跨域公共事务治理需要府际合作。城市群发展催生出诸多复杂的跨域公共事务,如环境污染、交通衔接、突发性公共危机事件等，不仅跨越了单一城市的地理边界和管辖范围，而且超出了单一城市的治理能力，必须诉诸府际合作。其次，破解行政区经济需要府际合作。在城市群发展中,始终面临着区域一体化发展诉求与碎片化行政阻滞之间的张力。只有通过有效的府际合作来优化城市群府际关系，才能摆脱行政区经济羁绊从而有效促进城市群区域经济融合发展。最后，府际合作规划有助于引领城市群健康发展。上级政府的纵向嵌入有助于弥补横向府际合作机制约束力不足的缺陷[16]，自上而下的城市群规划则能在加速城市群的发展和演化、快速提升城市群经济实力，尤其在推进城市群基础设施建设和构建共同市场等方面发挥不可替代的作用。

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