智库报告｜加快建立现代财税制度 进一步提高国

世界已经进入百年未有之大变局。为了应对即将到来的巨大外部冲击，必须加快完善我国市场经济体制，增强制度韧性和抗冲击能力。财政作为国家治理的基础与重要支柱，既是社会主义市场经济体制的重要组成部分，也是党的十八大、十九大和十九届二中、三中、四中等历次全会均提出过明确要求的重要改革领域。在《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》（以下简称《意见》）中，提出“加快建立现代财税制度”，再次表明了这一改革的重要性和迫切性。

作为庶政之母，一国财政活动主要包括三个维度：财政收入、财政支出、中央地方财政关系。形象地说，也可以概括为“收钱——分钱——用钱”这三个相互联系的阶段，分别对应着组织收入、预算管理、中央地方财政关系体制这三类主要的财政活动。深层次地，在财政资金流动的表象下，以上三个阶段分别对应着所有现代国家都必须直面和处理好的三重基本关系：国家与社会的关系、政府与市场的关系、中央与地方的关系。而这，正是国家治理的核心内容。

我们常说，如果你想知道政府在做什么，那就去看看它的财政支出结构。也就是说，财政支出的结构能直观而真切地反映出政府的职能结构。改革开放以来，我国建设和完善社会主义市场经济体制的主线始终是“正确处理政府与市场关系”，内在实质就是转变政府职能。通过调整和优化财政支出结构，就能实质性地驱动和反映政府职能的转变。《意见》指出，要“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，有效弥补市场失灵”。这实际上是再一次强调，在社会主义市场经济条件下，政府发挥职能的范围主要是那些市场失灵、失效、失败的领域，如提供公共产品、促进收入再分配、改善信息不对称、反垄断等。当然，在我国的特殊发展阶段，也还包括培育市场和特定产业等方面的功能。所有这一切，都可以在财政支出结构上直观、动态地表现出来，并能够通过调整财政支出结构促进政府职能的优化与提升。

纵观数千年的中国历史，央地关系始终是我国最重要的基本制度安排之一。改革开放以来，通过财政体制的调整和优化，“发挥两个积极性”，促使各级地方政府凝神聚力，将兴奋点集中于经济建设和改革开放，是今天我国能成为世界第二大经济体的“中国经验”之一。放眼未来，在一个较长的时期内，我国政府仍将是推动经济社会发展的主要力量。当前，要调动各级地方政府在促进经济发展、解决不充分不平衡的基本矛盾等方面更好地发挥作用，必要前提之一就是处理好新时期中央与地方之间的财政关系。一方面要通过体制调整形成激励地方政府正确行动的财税指挥棒，另一方面也要加快事权与支出责任相匹配的改革，促使地方政府履行好辖区责任，向本地居民提供良好的公共服务。

公共财政理论认为，税收是公共产品的价格。财政收入（尤其是税收）因此成为现代社会联结政府与社会、公民的纽带之一。相对于其他政府与人民之间的联系，税收这一纽带所具有的经济性使得它居于更加敏感、更加引人关注的位置。通过税收，政府向人民收取了提供社会管理和公共服务的资金，然后再通过财政支出，政府完成了向社会提供管理和公共服务的使命。历史地看，围绕这一过程，一般会进一步生发出人民对于政府的监督、对公共决策的参与、政府信息公开、责任政府建设等一系列崭新的话题，这有利于形成更加健康良好的政府与社会关系，促进我国现代化进程。

党的十八届三中全会《关于全面深化改革的若干重要意见》中指出，我国深化财税体制改革的目标是“完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度”，在其后的有关财税具体方案中，列明了3大类19项具体改革任务。自那以来，我国财税改革步步深入，取得了一系列重大进展。

预算制度对应着前文所说的“用钱”的过程。基于财政收入的“公帑”性质，现代预算管理十分强调“全口径、全过程”，即相关管理制度要覆盖所有政府收入、政府支出的每一个环节。通过出台新《预算法》，我国目前已形成了由“四本账”构成的具有中国特色的复式预算体系，基本实现了预算收入的全口径管理。通过引入权责发生制的政府会计制度、深化部门预算改革、大力推行绩效预算、加强财政审计、加大预算公开力度、试行跨周期预算等改革，我国预算全过程管理得以加强，科学性和规范性程度提升、透明度提高、支出结构优化、资金使用效率不断提高。一个与国家治理体系和治理能力现代化相适应的现代预算管理制度已经基本建立起来。特别值得一提的是，近年来，我国在地方债务管理方面成绩斐然，累计置换存量地方政府债务10.9万亿元，化解了经济运行中的一个重大风险。另外通过“开前门”“关后门”“修围墙”等方式，一方面将地方债务纳入预算管理、实行余额和限额管理、出台应急处置预案等，另一方面规范了地方政府的举债方式与渠道，推出地方政府专项债、创新发行方式、优化使用方向等，在努力控制风险的同时，保证了地方政府正常的建设资金需要，维护了宏观经济的稳定运行。

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