地方债务丨治理要充分考虑区域差异和空间溢出

要更合理地控制地方债务规模，防范地方债务风险，应根据债务分布特征及债务增长机制对不同地区区别对待。图为2019年8月11日，四川绵阳市，一处烂尾楼群。人民视觉? 资料图

改革开放四十余年来，我国经济社会发展取得了令人瞩目的成就，国民经济总量已位居世界第二，社会生产能力得到快速提升。与此同时，伴随经济社会发展，环境治理迫切、养老问题突出、区域发展不平衡、地方政府债务与金融风险加剧等亟需面对与解决的问题也日渐呈现。其中，地方政府债务（以下简称为“地方债务”），更是近年来社会各界高度关注的一个热点问题。

财政部不久前公布的数据显示，2020年1月至6月，全国地方政府发行债券亿元。截至2020年6月末，全国地方债务余额为亿元，控制在全国人大批准的限额之内。

地方债务从2001年的约2万亿元，增至2020年的约24万亿元，平均而言，年增长约为15%，超过同期全国经济总量增长率。如此巨大的规模和膨胀速度，引发了社会各界对地方债务问题的关注，如何科学治理地方债务以及防范债务风险，成为事关我国经济社会健康发展的关键。

一、地方债务的基本成因

为什么会有地方债务？地方债务的规模为什么会越来越大？既有研究多从财权与事权不匹配、官员晋升激励、预算软约束、债务管理体制等角度进行解释与分析。

首先，地方政府的收入来源包括预算收入和预算外收入，即税收收入、政府性基金收入、行政事业性收费等。地方政府的支出则涵盖当地的基础设施建设、教育、医疗、环境保护等方方面面。在现行财税体制下，地方政府的事权范围往往会超出自身财权能力，于是产生举借债务的动因。

其次，在以地方经济总量为主要晋升考核指标的情形下，地方主要官员为提高自身的竞争力，有以举债方式打造面子工程，不考虑长期收益而纯为短时间内壮大地方经济总量的巨大激励。前不久媒体曝光的贵州独山县巨额债务问题就是一个比较典型的例子。

此外，地方政府在举借债务的时候也很有可能受到周边邻近省份举借债务情况的影响。

二、地方债务空间分布存在区域差异

我国不同区域在经济和社会发展等方面至今仍存在较大差异，东部地区相对发达，其他地区（为便于分析，本文将中西部和东北地区并于一处，统称为“其他地区”）虽然在不断追赶，但总体而言相对落后。

地方债务余额也呈现出比较明显的区域差异。从省级政府层面分析，整体上东部地区省份债务余额高于其他地区。以2018年为例，全国31个省市（不含香港、澳门和台湾地区）地方债务余额排名中，排在前五位的有4个东部地区的省份，其余东部地区的省市政府债务余额相较于其他地区也较多，呈现出比较明显的区域差异。

此外，同处于经济相对落后的西部地区，有些省份债务余额排名较靠前，而有些债务余额却很低。（见图1）

图1. 2018年全国分地区地方债务余额（亿元） 数据来源：根据地方政府债券信息公开平台数据整理

进一步地，从地级市层面进行分析，我们收集整理的地方债务数据显示，其他地区的债务水平整体而言虽略低于东部地区，但债务水平偏高的地级市数量却比较多。这再次表明，地方债务的规模分布存在明显的地区差异。（见图2）

图2. 全国及分地区地方债务占比的分布

由上述地方债务在空间分布上存在的区域差异出发，本研究重点关注两个问题：第一，各区域地方债务的差异性是否意味着背后债务增长的原因也具有差异性; 第二，各地区间不同的债务规模以及各异的增长机制，是否会带来空间溢出效应，以及空间溢出效应如何。

三、已有的地方债务治理框架

鉴于地方债务呈现规模不断扩大、膨胀速度持续加快的趋势，近年来，国家对地方债务的治理也在不断完善。

首先， 出台了一系列文件、政策规范地方债务的发展。1994年至今，涉及地方债务政策法规主要包括:《中华人民共和国预算法》（1994年制订，1995年起施行）、《财政部代理发行2012 年地方政府债券发行兑付办法》（2012年）、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（2014年）、《中华人民共和国预算法》（2014 年修正，2015年起施行） 、《地方政府一般债务预算管理办法》（2016年） 、《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（2018年），以及《中共中央办公厅国务院办公厅关于印发〈地方政府隐性债务问责办法〉的通知》（2018年），等等。

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