我国“十四五”时期高质量发展的国土空间治理

中国网/中国发展门户网讯 中华人民共和国成立后，学习苏联计划经济的治理范式和布局经验，编制国民经济发展五年计划，确定主要工农业产品生产与消费目标，建立农轻重比例关系，实现国民经济部门和地区的综合平衡。随着我国治理能力和治理体系的进步，五年计（规）划逐步从经济计划、拓展到社会领域、资源环境领域，从国内经济发展拓展到改革开放的方方面面。目前，五年规划已经成为我国具有最高地位用于行政执政、指导开发保护的总遵循。五年规划作为中国特色社会主义制度的治理方式，因其在国家治理中，以及在中国全面建设小康社会中发挥的作用，近年来越来越多地受到国际社会，特别是国外政要的关注，得到越来越多的肯定和赞许。发达的市场经济国家在国家治理中，国土空间规划是统筹部门间和地区间有序发展的重要政策工具，即通过对最重要的资源——土地用途的管制实现规划意图和发展宗旨，而这恰恰是我国以往所欠缺的。

党的十八大以来，中央高度重视治理能力和治理体系现代化，国土空间治理被提到议事日程，成为这一轮政府管理机构改革调整的重头部分；健全国土空间开发保护制度、健全国土空间规划体系、发挥地区比较优势形成高质量发展的空间布局等成为国家现代化建设的重要内容。正是在这个关键时期，我国开始研制“十四五”规划，并在经历了 40 多年经济高速发展之后，重提区域经济布局，这是科学合理的抉择。“十四五”时期应按照高质量发展的新要求，把握中国特色社会主义制度的特点和优势，聚焦“十四五”时期空间治理和区域经济布局的重大改革和重大举措；应在理念上大胆创新，在实践上见新招实招，通过空间治理现代化和区域经济布局优化打造我国新增长点和新亮点，使空间治理现代化和区域经济布局优化成为“十四五”规划靓丽的篇章。

改革开放以来空间治理和区域布局的特点和问题

正在肆虐的新冠肺炎疫情，对产业链全球化布局产生了显著影响，国家经济安全问题再次被提上议事日程。我国处于完成小康目标、将跨入现代化建设征程的转折点，优化区域经济布局不仅是“十四五”规划的战略任务，更是“十四五”时期经济发展的动力、路径。抓住机遇，形成优势互补、高质量发展的区域经济布局，有助于推动全球经济格局重构，有助于推动我国整体国力再上一个新台阶。而实施区域经济布局优化目标，治理体系现代化就成为亟待解决的关键问题。改革开放以来，我国空间治理和区域布局的演化呈现出鲜明的特色，取得了显著的成就。与此同时，也产生了一系列发展过程中的重大问题。

区域经济布局的特点和问题

从指导思想上，把迅速提升整体国力放在突出位置，“一部分地区先富起来”发挥了关键作用。改革开放 40 年间，我国国内生产总值（GDP）总量增长 39.3 倍，世界排名从第 9 位上升为第 2 位。其中，京津冀、长三角和珠三角（不包括港澳地区）GDP 增幅高达 43.5 倍，为整体国力的提升贡献度达到 38.5%（图 1）。与此同时，我国区域经济发展不平衡的矛盾也日益突出，沿海与西部的人均 GDP 绝对差距值增长了 30.8 倍（图 2）。尽管 1999 年我国实施西部大开发战略以来开始重视区域协调发展问题，但由于缺乏相应的体制改革与机制安排，“先富起来的地区富得更快”依然是主导趋势。

从战略任务上，融入全球经济循环和满足国内市场需求，占据全球产业链中低端领域和弥补国内消费短缺领域成为经济工作的着力点。2006 年，我国外贸依存度达到峰值，为 65.2%，而 2019 年是 32.0%（图 3）。2018 年我国出口大宗商品是铝、钢铁、铜、茶叶、苹果（表 1）。国内在全球工业产品中市场份额占比最大的是：水泥、粗钢、煤、化肥、发电量（表 2）。可见，在全球产业分工中，我国的主要角色依然是：科技含量和附加值均低，资源消耗和环境污染程度都高，一直没有摆脱产业竞争力和盈利水平相对落后的窘况。产业链的高端前沿和基础能力都有“短板”，体系不完整且安全性和韧性都有所不足。

从体制创新上，向体制改革要动力，非国有经济的地位和市场机制的作用得到增强。未跨入 21 世纪之前，国有及国有控股企业占整个工业总产值比重已降到不足半壁江山。按照工业销售产值计算，这一比重到 2016 年已降至 1/5，非国有经济成为国民经济的主力军。一方面，目前排名世界 500 强靠前的中国企业中，很大一部分是在竞争领域以新经济为主要产品方向的企业。诸如华为、太平洋、正威、京东、魏桥、恒大、恒力、联想、吉利、腾讯、阿里巴巴等公司多是非国有经济，它们已经成为市场经济的生力军。另一方面，中国特色社会主义制度集中力量办大事的优势尚未在国有经济占主体地位的领域得到充分发挥，科技成果产业化、国企改革、东北振兴等重大领域改革效果同预期尚有差距。

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