财政治理与区域治理

一、区域治理的特性与困境

区域的产生是一个自然与历史现象，也是一个政治、经济和社会多因素交织在一起的客观现象。它与行政辖区相比具有自身鲜明的特性，与之相应，区域治理也有自身特性，其特性也决定了区域治理的难点和当前的困境。

（一）区域治理要把握区域特性

治理视野中的区域一般是指超出省域行政边界的具有同质性的自然、经济或社会特征的地域单元。它与行政区辖区具有的内敛性、闭合性、切割性和有界性等特点不同，区域具有自身鲜明的特性：外向性、开放性、延展性、同质性、利益相关性、互通性、市场性、竞争性、无序性，等等。

相对于行政区的内敛性，区域具有明显的外向性。区域的特色和优势不但是相关区域的政府大力宣扬和尽力维护的，中央政府也是充分肯定和大力支持的，区域特色和优势越来越成为吸引外部资源聚集的一张名片。区域更为重要的特性是开放性和延展性，“区域”这一概念诞生的标志就是突破画地为牢的行政区藩篱的约束，把具有同质性的跨省区域连成一片，共同形成优势地域空间，随着这一优势空间的辐射力和影响力不断扩大，区域也具有了鲜明的延展性特色。长三角城市群最近一次囊括了安徽全部地市的扩容就是最好的注脚。同质性、利益相关性和互通性是区域形成的必要条件，并不是所有的省域边界都能形成区域，一般情况是省域边界地区都是落后的“三不管”地区，没有同质的特色和优势，不可能形成优势区域和资源聚集区域，只有具备相当规模和影响力的同质特色和优势，周边省域作为利益相关方共同积极参与和扶持，加强互通，优势互补，在这样的条件下才能形成具有特色和优势的“区域”。因为区域超出了省域边界，事实上也不存在区域政府，区域的形成和发展是市场机制作用的结果，是市场选择的结果，它遵循市场法则，这既是区域的特色，也是区域的优势和生命力。与此同时，也正因为不存在区域政府，区域之间既有合作互利的一面，更有竞争和无序的一面，这也是需要引入“区域治理”理念，强化区域治理的原因所在。

（二）区域治理还要把握自身特性

区域治理是基于一定的经济、政治、文化和自然等因素而联系在一起的地域的政府、非政府组织以及社会公众对区域公共事务进行的协调和自主治理的过程。区域治理具有显著的特性：治理主体的多元性、治理架构的中央权威性、治理目标的综合性、治理地位的国家战略性。

区域治理的主体具有多元性。区域治理是一种空间资源上的整合、组织结构上的协同与制度功能上的合作（方雷，2014）。区域治理的主体既包括政府部门，中央政府、区域间省级政府及其以下各级政府，也包括非政府部门和公民个人。正是由于区域治理的主体具有多元性，使得中央政府围绕区域发展目标，通过适当的调控、引导、分配和再分配等手段，实现区域间劳动力正常流动，资源的优化配置和产业结构的合力布局，最终通过区域治理承担起推动区域协调发展的重任。

治理架构的中央权威性。我国作为单一制中央集权国家，地方政府与中央政府之间是典型的上下级关系，地方服从中央。中央政府在区域治理中处于主导地位，区域规划的制定、区域发展布局的调整、重大基础设施的批复等都由中央政府负责。而且由于跨辖区和跨层级间的公共事务对任何地方政府来说都难以独自解决，区域间地方政府的关系也需要更高层次政府出面协调，因此，中央政府在区域治理架构中具有很大的权威性。中央政府通过授权或由中央政府出面组织区域间地方政府之间的合作，在中央政府的引导下，构建区域合作的制度和机制，通过设立领导小组、专门办公室（如国家发改委西部办、东北振兴办等）、联席会议等，有效地组织和协调区域政府间关系，中央政府还通过区域规划、区域政策、项目安排、专项资金等有力方式实现规划目标。

治理目标的综合性。从中央政府的角度看，区域治理的目标主要有两个：一是解决区域发展不平衡问题；二是实现率先发展，培育经济增长极和参与国际竞争问题。前者是行政性区域概念，后者是经济区域概念。具体而言，区域协同发展目标不仅包含缩小以致消除辖区间经济差距的区域经济协同目标，还包括整合区域内各种社会管理资源，加速推进区域内辖区间基本公共服务均等化的区域社会协同目标，配合区域经济协同的长效发展，构建经济社会稳定区域协同机制形成充满活力和谐有序的区域协同常态，最终实现区域全方位的一体化。从地方政府的角度看，借助区域特色优势，吸引外部更多的资源发展经济是最大的目标。参与区域治理的不同地方政府之间的目标也不完全相同，发达地区的政府想借助区域优势拓展更大的发展空间，发挥更大的影响力和聚集更多的资源，落后地区的政府想通过搭乘区域发展的快车实现跨越发展。

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